جهان بیمه

واژه حاکمیت در سال های اخیر اهمیت و کاربرد وسیعی پیدا کرده است. کمیسیون حاکمیت جهانی (1995) در تعریفی جامع آورده است؛ « حاکمیت مجموعه ای از روش های فردی و نهادی عمومی وخصوصی است که امور مشترک مردم را اداره می کند و شامل نهادهای رسمی و نظام هایی است که برای تضمین رعایت قوانین قدرت پیدا کرده اند».
تعاریف حاکمیت بیانگر مفهومی وسیع‌تر از حکمرانی است. کاربرد جدید این واژه فقط شامل بازیگران و نهادهای دولت نمی‌شود. بلکه شامل سه نهاد حکومت، جامعه مدنی و بخش خصوصی است. اصطلاح حاکمیت؛ دولت را در برمی‌گیرد،  اما با درگیر کردن بخش خصوصی و جامعه مدنی از آن فراتر می‌رود. این ارتقاء برای توسعه انسانی پایدار، ضروری است. دولت، محیط سیاسی و حقوقی مناسب به وجود می‌آورد، بخش خصوصی اشتغال و درآمد ایجاد می‌نماید و جامعه مدنی هم تعامل سیاسی و اجتماعی گروه‌های فعال را برای مشارکت در فعالیت های اقتصادی، تسهیل می‌نماید. وظیفه حکمرانی نیز تقویت این سه بخش و ایجاد سازوکار لازم برای همکاری و هماهنگی هر چه بیشتر آنها است.
حاکمیت شایسته تنها عامل توسعه کشور است. حاکمیت شایسته بهترین شیوه سازماندهی جامعه و مناسب ترین نهادها و سیاست ها برای دستیابی به نظم اجتماعی عادلانه، پیشرفت و رفاه مردم است. در اعلامیه اجلاس جهانی برای توسعه اجتماعی در سال 1995 آمده است که: «دموکراسی، حاکمیت و مدیریت شفاف و پاسخگو در همه بخش های جامعه، بنیان حیاتی برای تحقق توسعه پایدار اجتماعی و انسانی است».
حاکمیت، در حوزه های مختلف سیاسی، اجتماعی واقتصادی تعریف می شود. حاکمیت اقتصادی مجموعه نهادها و قوانین ونظاماتی است که مناسبات اقتصادی و کسب وکار جامعه را شکل می دهند. امروزه رقابت واقعی بین کشورها برسر تولید و صادرات بیشتر نیست. رقابت برسر حاکمیت شایسته تر است، که برتری کشور را تضمین می کند و موجب جذب نخبگان کشورهای رقیب می شود. حاکمیت شایسته است که شرکت های ارزش آفرین پایدار و بهره وری ملی را بوجود می آورد، مردم جامعه را ثروتمند و کشور را قدرتمند می کند.
حاکمیت اقتصادی به نوبه خود در بخش های مختلف اقتصاد مالی و حقیقی قابل بررسی است. اقتصاد مالی شامل بانک، بیمه و بازار سرمایه زیر بنای اقتصاد حقیقی است. در این مقاله برآنیم تا حاکمیت بیمه در ایران را به عنوان بخشی از حاکمیت اقتصادی  مورد بررسی قرار دهیم.
حاکمیت شایسته بیمه، موجب رشد و توسعه اقتصاد کشور است. این شایستگی از طریق بهبود ویژگی های حاکمیت بدست می آید و هرکدام از نهادهای  فعال در ساختار حاکمیت بیمه نقش ویژه ای دارند.
حاکمیت در صنعت بیمه ایران، ساختاری است متشکل از قوانین حاکم، شورای عالی بیمه و  مقررات آن، بیمه گران اصلی و  بیمه مرکزی ایران به عنوان مقام ناظر و تنظیم کننده فعالیت ها. این نهادها همگی در دولت قرار دارند. چند شرکت کوچک خصوصی نیز در صنعت بیمه فعالیت دارند ولی حاکمیت، بیمه را بصورت مطلق در دست است.
گفتیم که در نظامات مدرن جهانی، علاوه بر دولت دو بخش خصوصی  و سمن ها (سازمان های مردم نهاد) نقش اساسی دارند و تعادل سیستم اقتصادی را برقرار می کنند و ساختار  مثلثی  از حاکمیت شکل گرفته است. ولی در ایران چنین نیست. در صنعت بیمه ایران حاکمیت متمرکز دولتی برقرار است و نقش بخش خصوصی و سازمان های مردم نهاد، بسیار کم رنگ است. شرکت های خصوصی پیروان کوچکی از رهبری انحصاری بیمه ایران هستند و سندیکای بیمه گران و انجمن حرفه ای صنعت بیمه دو نهاد مطرح ولی کم اثر هستند. تشکل دیگری هم در صنعت مطرح نیست. این صنعت باید نهادهای فعال بیشتری را تاسیس کند و تعادل لازم بین نهادهای حاکمیت را بوجود آورد. تعادل بین دولت، بخش خصوصی وسازمان های مردم نهاد، مناسبات لازم برای ارایه خدمات بیمه به مردم را فراهم می کند و از انحراف و تضییع حقوق مردم جلوگیری می کند.
البته دولت مهم ترین نهاد حاکمیت و مسول توسعه آن است. قدرت دولت مبدا نظم و امنیت اجتماعی است و حاکمیت اقتصادی به دنبال امنیت برقرار می شود.
قانون بعدازدولت مهمترین نهاد حاکمیت، است که از منشاء مشروعیت یعنی مجلس شورای اسلامی نشات می گیرد. قانون و قانون مداری اساس حاکمیت و عامل انسجام سایر نهادها است. قانون مبدا تنظیم مقررات است و تکلیف ذینفعان رامشخص و رابطه آنها را تنظیم می کند.
ساختار صنعت بیمه با تفسیر جدید اصل چهل و چهار قانون اساسی و تصویب قانون اجرایی آن دگرگون شده است. خصوصی سازی شرکت های دولتی، تاسیس شرکت های جدید خصوصی، تداوم فعالیت بیمه دولتی ایران، تاسیس سازمان های مردم نهاد و سندیکای بیمه گران، ساختار حاکمیت را تغییر داده است و قوانین بیمه پاسخگوی شرایط جدید اقتصادی نیست؛ وتحول در آنها از ضروریات حاکمیت بیمه است.
نهادهای تشکیل دهنده حاکمیت بیمه باید نقش خود را بر اساس اصول قابل قبول حاکمیت ایفا کنند. اصول حاکمیت اقتصادی توسط کمیسیون حقوقی سازمان ملل طی قطعنامه 6.2000  ارایه شده است و نگارنده آنها را در انطباق با صنعت بیمه کشور به قرار زیر مورد بررسی قرار می دهد.

شفافیت Transparency
اولین و مهمترین اصل حاکمیت شایسته، شفافیت است که مادر همه خوبی ها است. شفاف سازی محیط کسب و کار از رانت، تقلب، انحصار وتضییع حقوق مردم جلوگیری می کند و موجب شایسته سالاری می شود. بهروری اقتصادی که اساس برتری کشورها است، صرفا در محیط رقابتی شفاف بوجود می آید. و شفافیت، حاصل آزادی گردش اطلاعات و توسعه رسانه ها است. بنابراین برای دستیابی  به رشد اقتصادی پایدار باید رسانه های تخصصی اقتصادی گسترش یافته و نقش اطلاع رسانی موثری در بهبود عملکرد اقتصادی ایفا کنند.
اصل شفافیت در قوانین و مقررات نیز از اهمیت ویژه ای برخوردار است. مقررات نباید قابلیت تفسیر به رای داشته باشند تا احتمال سوء استفاده را از بین ببرد.
صنعت بیمه ایران از شفافیت محدودی برخوردار است. یکی از اقدامات مناسبی که بیمه مرکزی در راستای شفاف سازی انجام داده است انتشار اطلاعات بیشتری از عملکرد شرکت های بیمه ازجمله توانگری مالی آنها  است که کمک شایانی برای شناخت جامعه از شرکت ها و افزایش اعتماد عمومی نسبت به بیمه است.
از جمله حوزه های قابل بهبود در شفافیت بیمه می توان به صورت های مالی شرکت ها اشاره کرد. این صورتها باید وضعیت شرکت ها را برای تحلیل متخصصان روشن نماید تا عملکرد گذشته و توان ادای تعهدات آینده آنها قابل درک و پیش بینی باشد.

مسئولیت پذیری Responsibility
نهادهای فعال در صنعت بیمه باید مسولیت پذیر باشند. آنها خود را به ادای تکلیف متعهد بدانند واز رفع تکلیف دوری کنند. این ویژگی از اصول حاکمیت ملی و اقتصادی است اما در حاکمیت بیمه اهمیت دوچندان دارد. زیرا تعهدات نهادهای این صنعت به جامعه بسیار تعیین کننده است.  شرکت های بیمه هزاران برابر حق بیمه ای که از مردم دریافت می کنند تعهد پرداخت خسارت دارند و عدم ایفای تعهدات آنها، مردم و کسب و کار ملی را با مخاطره روبرو می سازد. لذا باید همه تصمیماتی که نهادهای فعال در این صنعت اتخاذ می کنند، با رعایت اصل مسولیت پذیری صورت گیرد؛ تا روابط عادلانه ای بین همه ذینفعان صنعت برقرار گردد. برای مثال باید به نرخ شکنی اشاره کرد.  یقینا فروش بیمه نامه به قیمت های کمتر از نرخ فنی از بین بردن حقوق سایر بیمه گذاران به ویژه بیمه گذاران بیمه های زندگی است. که حقوق بلند مدتی دارند و ممکن است حق آنها صرف خسارت های کوتاه مدت ناشی از نرخ شکنی بیمه گران شود. چنین اقدامی نشان دهنده مسولیت گریزی شرکت های بیمه گر است. در این موضوع مقام نانظر هم مسولیت ویژه ای دارد. این مقام باید از نرخ شکنی و تضعیف توان مالی جلوگیری کند و کفایت منابع لازم برای ادای تعهدات بلندمدت صنعت بیمه را تضمین نماید.
از جمله مهمترین نهادی صنعت بیمه بازرسان قانونی شرکت های بیمه هستند که در حوزه مسولیت پذیری نقش تعیین کننده دارند. تصمیمات بازار سرمایه، بیمه گذاران نهادی، مقامات دولتی و قضایی و سایر ذینفعان شرکت های بیمه به گزارشات بارزس قانونی متکی است. اگر این گزارشات بر اساس اصول حرفه ای تنظیم نشود تصمیم ذینفعان اشتباه خواهد بود. اما مشکلی که بازرسان قانونی برای گزارش دهی در صنعت بیمه با آن رو برو هستند، محدودیت نظام حسابداری است که برمبنای ارقام قطعی پایه گذاری شده و نمی تواند به تنهایی وضعیت مالی شرکت های بیمه را عموما با ارقام احتمالی روبروست را نشان دهد به همین دلیل آنها برای ادای مسولیت خود باید اقدامات بیشتری انجام داده و از کارشناسان علم اکچویری بهره ببرند.

پاسخ دهی Accountability
پاسخ دهی حاکمیت به معنای سخنرانی یکطرفه حاکمان برای مردم نیست. بلکه پاسخ دهی به پرسشگران متخصص و سازمان یافته است. لازمه پاسخ دهی، وجود پرسشگر است و حاکمیت باید فضای پرسشگری را حمایت کند.
این اصل به معنای جوابگویی نهادهای بیمه به ذینفعان و صاحبان مسولیت است. هر نهاد باید در مقابل دیگر نهادها در حدود مقررات پاسخگو باشد. برای مثال شرکت های بیمه باید در مقابل سهامداران و مجمع آنها پاسخگو باشند. مجمع عمومی را به موقع تشکیل داده و گزارشات شفاف از عملکرد خود به مجمع تقدیم کند. همچنین شرکت ها باید در مقابل مقام ناظر پاسخگو باشند و گزارشات مورد نظر را درقالب های استاندارد و به موقع ارایه کنند.
سازمان های مردم نهاد نیز باید نسبت به وظایف خود پاسخگو باشند. اعضای سمن ها باید پرسشگران نخبه ومتعهد جامعه باشند تا سازمان آنها کارامد و موثر شود. بخش خصوصی هم باید درقالب تشکل های صنفی سازماندهی قوی داشته باشند. تشکل هایی که به فعالان بخش خصوصی و جامعه بیمه گذار کشور  پاسخگو بوده و تعارضات را مدیریت کنند. اما مهمترین پاسخ دهی مربوط به دولت است که باید در مقابل مردم پاسخگو باشد.

مشارکت Participation
مشارکت به معنی حضور تمامی نهادهای فعال در صنعت بیمه و همکاری آنها در تصمیم گیری و اجرای تصمیمات عمومی است. در شرایط کنونی رابطه نهادهای فعال در صنعت بیمه بسیار کم است. دولت نقش قالب را در حاکمیت ایفا می کند، بخش خصوصی و سازمان های مردم نهاد نقشی در آن ندارند.
نهاد اصلی دولت بیمه مرکزی است که چندین  نقش را باهم به عهده دارد. تدوین مقررات، اعطای مجوز، نظارت، بیمه اتکایی،  تحقیق و آموزش، اطلاع رسانی و تاییدصلاحیت. سایر دستگاه های دولتی ذینفع نظیر نیروی انتظامی، وزارت بهداشت و قوه قضاییه تاثیر قابل ملاحظه ای در حاکمیت بیمه دارند. به این دلیل مشارکت لازم برای شناسایی موانع موجود و رفع آنها شکل نمی گیرد.

حاکمیت قانون The rule of law
عدالت اجتماعی ایجاب می کند که قوانین برای تحقق منافع مردم وضع شود. قانون ریشه مقررات است و مقررات مبدا تنظیم روابط مردم و بنگاه های اقتصادی است. قانون و مقررات باید حامی برابری و رقابت در حوزه اقتصاد باشد.
صنعت بیمه در حوزه قانون و مقررات دو مشکل اساسی دارد؛ اول قدیمی بودن و دوم ضعف در اجرای قانون. صنعت بیمه در گذشته برپایه اداره دولتی پی ریزی شده بود، ولی امروز راه خصوصی شدن را می پیماید. سرمایه اغلب شرکت ها از بازار سرمایه تامین می شود و بدهی آنها به بیمه گذاران است. در این شرایط قوانین و مقررات باید حافظ عامه مردم باشد و سلامت و کارایی شرکت های بیمه را هدف قرار دهد تا ادای تعهدات آنها به مردم تامین شود. خصوصی سازی بیش از ده سال قبل در این صنعت بصورت نیمه کاره انجام شد ولی قوانین موجود با این نظام منطبق نشد و صنعت بیمه هنوز از رانت و انحصار دولتی رنج می برد. قوانین و مقررات تبعیض آمیز و به نفع انحصار دولتی است و مقام ناظر اختیار کنترل شرکت های دولتی را ندارد.
قوانین باید اصلاح و عادلانه شوند و ضمانت اجرایی آنها تقویت شود. مقامات ناظر به ویژه  بیمه مرکزی باید از اختیارات موثر برای پیاده سازی مقررات بیمه برخوردار شود و نظام تدوین مقررات باید اصلاح گردد تا مقررات کارامد حرفه ای در صنعت بیمه، جریان یابد.
کیفیت قوانین و مقررات به نظام تدوین و تصویب آنها مربوط است. این نظام باید قادر به استفاده از عقل جمعی و مشارکت نخبگان جامعه باشد. مقررات باید با تحولات اجتماعی و تکنولوژی همراه شده و از آفت عقب ماندگی مصون بماند.
مقررات ناکارا، مقرراتی است که برای مقررات تدوین شده و مزاحم کسب و کارها باشد. در این شرایط مقررات خود هدف می شود و از بقای خود حمایت می کند، درصورتی که هدف مقررات اقتصادی، نظم بخشی به کسب وکار است بطوری که این نهادهای ارزش آفرین، سالم و پیش رونده باشند. مقررات ناکارا باید به نفع بنگاهای اقتصادی اصلاح شوند.

انعطاف پذیری   Responsiveness
انعطاف پذیری به معنای انطباق با شرایط است. حاکمیت باید شرایط کشور را در تدوین مقررات واعمال محدودیت ها مد نظر قرار دهد. بسیاری از استاندارد های حاکم در کشورهای پیشرفته مناسب فضای اجتماعی آنها است و نمی توان از این مقررات بدون بومی سازی در اقتصاد ایران استفاده کرد. حاکمیت باید شرایط را برای اعمال قدرت مد نظر قرار دهد.
مقررات بیمه گری نیز باید با ملاحظات ملی کشور هماهنگ باشد، برای مثال می توان به تورم که از ویژگی های اقتصاد و تطویل زمان دادرسی که از ویژگی های نظام قضایی ایران است، اشاره کرد. تلفیق این دو ویژگی، پدیده یوم الادا را بوجود آورده است. رانندگان خودرو  موظفند خسارت های بدنی ناشی از حوادث رانندگی را با نرخ دیه روز ادای آن، پرداخت کنند. مقررات بیمه، این تکلیف را به عهده بیمه گر گذاشته است و بیمه گران باید خسارت را برمبنای یوم الادا پرداخت کنند.
حاکمیت بیمه باید انعطاف مقررات و انطباق آن با ملاحظات اجتماعی را بگونه ای تامین کند که با استانداردهای حرفه ای مطابقت داشته باشد. برای مثال  می توان به ضعف نظام  قیمت گذاری در مهمترین بیمه جامعه یعنی بیمه شخص ثالث اشاره کرد. این نظام بصورت دستوری برقرار شده و اختیار بیمه گران برای ارزیابی ریسک رانندگان را سلب کرده است. در مثال های دیگر می توان به سقف باز بیمه شخص ثالث و بیمه نوسان نرخ ارز اشاره کرد که با اصول بیمه گری در تناقض است.
حوزه دیگری از انعطاف پذیری حاکمیت بیمه، تعیین و حمایت از محدوده آزادی عملکرد شرکت های بیمه است باید محدودیت های این صنعت بطور دقیق مشخص و رعایت شود. شرکت ها باید مختار و مجاز به تحول، تغییر و نوآوری باشند، تا رقابت شکل بگیرد و توسعه و رشد بوجود آید. محدود کردن بیش از حد شرکت ها، موجب رکود و عقب ماندگی صنعت بیمه است و نقش آن را برای پشتیبانی اقتصاد ملی، تضعیف می کند.
البته نظارت دولت و نهادهای مردمی باید همواره  بطور موثر برقرار باشد. زیرا ممکن است اقدامات مجریان پدیده های ناشناخته ای را بوجود آورد که موجب بروز خطر برای بیمه گذاران و سایر ذینفعان شرکت باشد.
نظارت نیز باید انعطاف پذیر باشد تا اساس تحرک و نوآوری را محدود نکند. نظارت انعطاف پذیر  نظارتی استطلاعی است وبرای اصلاح مقررات انجام می شود. گفتیم که مقررات در عین حمایت از  بیمه گذاران باید از کسب وکار بیمه هم حمایت کند. این تفکر که حمایت از مردم در مقابل حمایت از شرکت ها است، تفکری ناصحیح است. نظارت مبتنی بر این تفکر ضربات غیر قابل جبران به اقتصاد کشور می زند. ناظر باید خود را مصلح مقررات بداند هرگاه کنترل های مقرراتی، مانع پیشرفت صحیح و سالم شرکت ها شود، باید راه اصلاح مقررات را در پیش گرفت و تعصب نسبت به موانع مقرراتی را کنار گذاشت.

انسجام درونی
ویژگی های شش گانه حاکمیت اقتصادی کمسیون حقوقی سازمان ملل مورد بررسی مراجع علمی و اجرایی جهان قرار گرفته و نظرات متعددی نسبت به آنها ارایه شده است.
نگارنده معتقد است که باید انسجام درونی را به ویژگی های حاکمیت شایسته اضافه کرد. انسجام درونی به معنای هماهنگی همه نهادها و سیاست های حاکمیت در حوزه های مختلف سیاسی، اقتصادی و اجتماعی است. حوزه سیاسی حاکمیت باید از حاکمیت اقتصادی حمایت کند. همچنین سیاست های اقتصادی باید با حاکمیت اجتماعی هماهنگ باشد.
حاکمیت اقتصادی باید از ساختار،  مقررات و سیاست های  منسجم درونی برخوردار باشد. اقتصاد رقابتی مقتضیات خود را دارد که با اقتصاد دولتی در تناقض است. تصدی گری دولت با نظارت و توزیع منابع کمیاب مناسبتی ندارد و دولت پر هزینه و تورم سنگین با صادرات پایدار همراستا نمی شود. وجود امثال این ناهماهنگی ها موجب ناکارامدی حاکمیت اقتصادی است. حاکمیت اقتصادی باید تعارضارت درونی را مرتفع کند. تا امکان توسعه نهادهای خصوصی فراهم شود.
صنعت بیمه ایران از ناهماهنگی در حاکمیت اقتصادی رنج می برد که ذیلا به بعضی از آنها اشاره می کنیم.
1_ شرکت های دولتی در بازار بیمه عملکرد مخرب دارند. این شرکت ها که پاسخگوی سودآوری به سهام داران نیستند به نرخ شکنی می پردازند. برای مثال  یکی از شرکت های بیمه که تقریبا نیمی از بازار را در انحصار دارد با زیان حدود چهارصد درصد سرمایه  خود فضای غیر اقتصادی را در صنعت بیمه بوجود آورده است و شرکت های خصوصی بیمه گر را به ورطه ورشکستگی می کشاند. سازمان بیمه سلامت با دمپینگ در نرخ بیمه درمان تکمیلی، بخش بزرگی از سهم بازار  این رشته را کسب کرده و زیان آن را از محل بودجه دولت می پردازد.
2_ بیمه مرکزی مسولیت های نظارت، توسعه، تدوین مقررات و ارایه پوشش اتکایی را بصورتی همزمان به عهده دارد. این وظایف دارای تزاحم منافع هستند و تجمیع آن ها در یک سازمان با اشکال ساختاری مواجه است.
3_ قوانین و مقررات صنعت بیمه در مجلس و هیات وزیران با رویکرد اجتماعی نوشته می شود در صورتیکه اجرای آنها توسط شرکت های بیمه با رویکرد اقتصادی است و سرمایه مورد نیاز برای اجرای این مقررات را مردم در بازار سرمایه به امید سودآوری تامین می کنند. این تناقض در ذهن دولت مردان نیز رسوخ کرده است بطوری که بعضی از نمایندگان ساختمان های شرکت های بیمه را برج... می نامند و وزیر دولت، رویکرد شرکتهای بیمه را سودجویانه قلمداد می کند.
4_ قوه قضاییه هرسال مبلغ دیه را افزایش می دهد و تعهدات شرکت های بیمه به همان نسبت بالا می برد ولی وزیر دادگستری سخنرانی و می فرمایند که لزومی به افزایش حق بیمه نیست و شرکت ها باید با حق بیمه قبلی، مقدار پوشش را افزایش دهند. از این دست تناقضات در حاکمیت بیمه کشور فراوان یافت می شود که امیدواریم با درایت وتدبیر دولت مرتفع شود.
انسجام درونی در سطوح مختلف حاکمیت ضروری است. انسجام درونی حاکمیت بیمه را می توان با تلاش فعالان این صنعت با اراده وزارت اقتصاد و تلاش بیمه مرکزی بدست آورد، ولی هماهنگی آن با حاکمیت اقتصادی و در سطح بالاتر هماهنگی آن با حاکمیت ملی به سادگی قابل دسترس نیست. انسجام حاکمیت، نیازمند عزم، اراده و تفاهم ملی است که با ساخت جامعه در بلند مدت حاصل می شود.
حاکمیت اقتصادی همواره تحت تاثیرحاکمیت سیاسی قرارداشته است و مشی سیاسیون در تبیین حاکمیت اقتصادی دخالت می کند. اما نظامات اقتصاد رقابتی که متکی بر بازار عمل می کنند اعم از لیبرال وسوسیال از چهارچوب مشخصی برخوردارند و رفتار کنشگران آنها در حوزه اقتصاد، قابلیت پیش بینی دارد. استقرار و استمرار این چارچوب است که ساختار جامعه را می سازد و انسجام درونی حاکمیت اقتصادی را بوجود می آورد.